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学术观点

孙娟娟|食品企业:任务到岗、责任到人、规范入法

发布时间:2022/9/29

国家市场监督管理总局日前发布《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》(以下简称《规定》),通过兼具刚性与弹性的组织要求、程序安排、权责匹配、能力建设等,督促食品企业建立健全责任体系和履责机制。“尽职免责”与“处罚到人”的奖惩分明,也体现了监管明智性,即针对“安全食品产出来”的第一责任,以责任的“层层压实”来避免责任的“层层甩锅”。

首先,从食品企业管理与政府监管互动来看,《规定》契合了基于管理的监管回应性。一方面,自产品生产经营规模化以来,企业质量管理的重点已由事后产品检测转向事中过程控制。当通用的质量管理体系难以有效解决食品安全危害时,作为应对之策的危害分析和关键控制点体系便促成了以风险防控为特点的食品安全管理体系发展。与终产品的企业自检和政府抽检相比,企业体系性的过程管理不仅解决了事后检测发现问题的滞后性,而且利于发挥企业自身的专业优势、全员参与来因地制宜地防控危害,动态纠偏。以HACCP体系为例,企业建立有效的HACCP计划需要相关专业知识和经验,可包括企业具体管理HACCP计划实施的领导、生产技术人员、工程技术人员、质量管理人员以及其他必要人员。技术力量不足的部分小型企业可以外聘专家。另一方面,随着预防为主、风险管理、全程控制等成为保证食品安全的共识原则,政府的食品安全监管方式也在发生转变。这体现在监管者的保姆式干预转向被监管者的主体责任,即由食品生产经营者承担保证食品安全首要责任。合规管理成为食品企业保证食品安全的履责行为,成为企业的免责证明。

其次,在把控关键危害实现风险防控、聚焦关键制度实现行为规范之余,食品企业的合规管理也要抓住关键人员来发挥示范效应。对于食品企业,食品安全直接关系企业存亡。食品企业是人员的有序集合,保证食品安全既是共享责任,也是个体责任。除了事前、事中、事后的部门分工与管理责任,组织也自上而下地进行分级管理。这不仅需要构建质量管理体系,强化过程管理,而且需要管理承诺与管理文化。尤其是高级管理层承诺并践行食品安全保证,措施包括政策制定、自我审计等。

以“企业主要负责人—食品安全总监—食品安全员”构成的责任体系为例,企业主要负责人以法定代表人、实际控制人为代表,承担全面领导责任;食品安全总监承担直接管理责任,包括但不限于组织拟定食品安全管理制度,组织拟定并督促落实食品安全风险防控措施,组织拟订食品安全事故处置方案等;食品安全员从事食品安全管理具体工作,责任包括但不限于督促落实生产经营过程控制,检查食品安全管理制度执行情况等。从管理责任到法定责任,后者的个人责任亦遵循自己责任原则,即“任何人不因他人的不法行为受处罚”。这一方面需要确保高中层管理人员有责也有权,尤其是对危害食品安全的情形具有否定权;另一方面,他们已经依法履职尽责的,也不予处罚。这也说明了管理留痕的重要性。

最后,食品企业在规模、食品类别、风险等级、管理水平、安全状况等方面情形不同,这需要考虑贯彻《规定》的共性与个性、刚性与弹性。无疑,针对食品安全主体责任的体系细化为食品企业内部建制提供了样板。食品企业可进行从无到有、从有到优的建制完善。实践中,我国趋严的食品安全法治已驱动食品企业从“要我合规”转向“我要合规”。良好实践的经验分享表明,企业食品安全主体责任的履行也是多管齐下,如提出“质量源于设计”的新理念,探索合规管理的团队建设和技术创新,塑造食品安全合规文化等。此外,互联网时代的产品迭代、商业创新等速度之快也要求企业保持一定的灵活性,尤其是以组织的变革来应对业务变化。因此,《规定》的样板意义更多地体现为一种架构思路而非千篇一律地适用。当《规定》本身考虑减少企业负担,最终体现为相关条款尽量不干涉企业管理时,《规定》实施也需要把握好监管的时度效,根据实际情况体现执法适度、因地制宜。

□河北农业大学人文学院副教授,中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员 孙娟娟


来源:《中国市场监管报》(2022年09月29日 A7版)

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